报告人：耀和木·林可教授(Dr.Joachim Linck)
主持人：米健教授
报告时间：2007年5月11日 19：00 - 21：00
报告地点：中国政法大学昌平校区学生活动中心报告厅
议会民主制中对国家权力的控制
——以媒体的影响为特别视角
女士们、先生们、同事们、同学们：
能够在著名的中国政法大学做这个报告，我感到非常荣幸。首先对贵校的邀请表示衷心的感谢。
我今天报告的主题是“对国家权力的控制”，主要内容是宪法和议会民主制中的宪法实务。报告主要以德国的宪法和宪法实务为基础，但这些宪法和宪法实务同时也符合西方其他国家对宪法的一般理解。
考虑到这种控制在议会民主制度体系内的功能上的意义，我想首先对这一制度体系进行一个大致的介绍。
国家是人创造出来的。因此，国家是为人民而存在，而不是人民为国家而存在。国家的传统任务是保障社会和平、自由和平等。因此，德国一个很重要的宪法学者——伊森赛——非常贴切地把国家描述为“从制度上对内战的克服”。此外，现代国家的任务是，为其人民的具有人的尊严的生命提供一个基本的框架条件。
正是在这里存在一个对民主制国家的确信的理由，即：只有通过所有公民参与到国家意志的形成中来，这一社会和平才能实现。因此，民主制国家所要求的，是积极的公民，而不是消极的看客。在现实政治中常见的代表制民主中，国家是通过因公民亲自参与民主制度而得到合法化的人民代表来运转的。其绝大部分官方行为的基础，是内容上通过民主制度得到合法化的、以法律规范的形式表现出来的预先的规定。在议会民主制中，议会作为最高的民主意志形成机构，既是国家所有机构和国家公务员通过民主程序得以合法化的中介者，又是国家工作人员要遵守的所有重要规定的内容上的制定人。
在对代表议会民主制进行概括时，必须确保两个条件，以使议会民主是一个生命体，而不仅仅是一个宪法文件中抽象的结构，以及使国家的统治受到国民自愿的接受。
第一个条件是：国家所有行政和司法机构及其官员在执行公务时，必须遵守内容上由议会制定的、形式上通过宪法或法律的形式表现出来的行为规范。
第二个条件是：公民必须信任作为自己的代表的人的正直性和能力。通过民主制度产生的机构以及官员在执行公务时，必须是为了公民的利益、代表公民的利益，并且为公民负责，也就是说以公共利益为标准，而不是为自己的利益、自己的权力而行为。尤其是在这些机构和官员在履行其判断和裁量自主权的职责时更要做到这一点。
在宪法政治的现实中，必须保障这些民主制度的基本条件。换句话说，它们很可能会因为人为的过错而受到侵害。因为在国家机关和官方职务的背后站着的是人，并且是既是坚强的、有道德力量的，但同时又是有缺陷和弱点的人。马路上站的警察是这样，联邦总理甚或世界上任何一个政府首脑也是这样。人类历史上所有以创造“新”的、更好的人并使之与其他人在一个没有冲突的和谐状态中生活为目的的政体，最终都因人的本性的现实而宣告失败。
因此，剥削和随意性的危险，存在于所有社会阶层中，但尤其存在于国家层面。而同时，恰恰是对国家权力的滥用，给人类带来更具有灾难性的后果。举一个简单的例子，就是侵略战争的疯狂——并且恰恰是因我们德国人而起的战争——所造成的几百万生命的牺牲。
人类的历史证明，并且很遗憾地一再证明，权力会使人腐败和堕落。因此，控制国家的权力，以阻止腐败或是至少有效地限制腐败，是任何一个国家秩序的必要任务。
而这个任务该怎么实现？各个国家的宪法都尝试给出有效的答案，但却不总是具有成效。
在通过宪法规定法治国家的民主制度中，无数的具有各自不同的控制手段和控制权柄的控制机构，都有义务对国家权力和国家权力拥有者进行控制。
我下面简单的提几个：
首先，人民自己是国家权力和权力拥有者的控制人。他们可以通过公民表决的民主控制的可能，来行使其对议员、政府和其他公务人员的行为的影响。在这一关系中，首先要提到的是选举。如果议员或其他国家代表不再代表人民的利益，人民就会不再选举他们。对于选举的控制功能来说，其“Fleet-in-being”（港湾中的舰队）的效力意义尤其重大：单单是可能不再被选举的危险，就足以促使民主产生的代表们努力实行一个尽可能接近民众的政策。
不过公民还拥有其他的控制途径：比如他可以组织或者参加游行，可以成立公民自发组织并向国家机关施加压力，他可以递交抗议书，或直接向报纸写读者来信。此外值得一提的还有公民向法院提起的针对国家或者直接针对法律违背宪法的诉讼。
除此之外，值得一提的还有一个联邦制国家中，联邦成员国的政治的以及宪法法院的控制可能，以及财务部门以经济或节约的标准来进行的控制。
这些对国家权力控制的手段中的任何一种，都可以单独作为一个报告的主题。但由于时间关系，我只能首先集中于一个在议会民主制度中最重要的控制者，即议会。
除了立法之外，议会最重要的任务是对行政进行控制。并且既控制政府的政治行为，也控制行政部门的全部管理行为，也就是说，从政治上，政府就这些行为对议会负责。
为完成这一任务，宪法为议会制定了一整套的核心控制手段以供使用。我只举下面几个例子：
议会质询手段。比如通过这一方式，可以对行政机构的弊端进行公开的质询。
提案。议会可以通过这种方式，就一般的或是具体的事件提出议案，并且在具有足够多数的情况下，从政治上敦促政府（即使不具有法律上的约束力）进行特定的政治上的作为或不作为。
这里我要特别提一下调查委员会的介入。通过这种方式，议会对行政部门的一些事情进行公开，并且进行政治上的揭露和谴责。这时，调查委员会可以采取刑事诉讼法上的一些措施，比如传唤证人或是查阅案卷，而政府必须为调查委员会提供完整的案卷。
最后还有针对政府成员的否决提案，以及被称为最尖锐的“剑”的不信任提案。通过这一提案，一个政府可能会因议会而垮台。
这些议会的控制手段作为“Fleet-in-being”，已经展开了他们的效力，也就是说，仅仅是它们的存在，以及它们可以被采取的现实本身，已经具有威慑力。
然而，如果要求，从调查——即批评政府——的特点出发，议会主张的提起以及之后议会决议的形成都需要议会的多数的话，则议会实务中的控制就会在很大程度上流于空泛。因为在一个议会制的政府体系中，政府是由政府党团承担的。而一个政府党团并不视自己为——至少在公开意义上——一个扮演尖刻的政府控制人的角色的调查者，而视自己为——借用足球运动上的概念——自由人。政府党团并不想向自己的球门射门。
当代宪法对这一现实政治状况进行了完全现实的估计，并因此或多或少地给议会内的有效少数一些具体的控制权力。然而这一般只适用于提起控制措施，而不适用于之后的议会整体的判断性的结论——这里仍然适用多数原则。这样，比如说，尽管调查委员会的介入可以因少数议员的要求而实现——议会一般要求20%至25%的议员——，在调查委员会的结论报告中也可以附上少数人的报告。但如果议会希望提出具体的政治上的要求作为调查的结论的话，仍然需要多数同意。
这样，通过议会中的少数进行议会活动的可能性就受到限制。在议会要作为整体做出具有法律约束力的或者单纯政治性的结论的情形，这一限制是正确的。因为多数原则属于要实现议会民主制的本质的必要措施。
然而，那些仅仅以公开弊端为对象的控制主动权的情形却与此不同。因此，尽管存在前面提到的宪法中的少数派权利，这些权利还是有进一步得到拓展的余地。（然而，议会中的多数议员对此，一般仅限于有限度地许可，因为他们排斥一种思想，即他们有一天也可能是少数派。）
从一个更大的角度来观察，议会控制的效益还可以提高：控制必须在相当程度上是一个公开的过程。一个仅仅在议会的围墙后面被掩盖起来的、或者甚至只是在秘密的委员会会议中进行的控制，在政治上只有很轻微的影响效果。质疑人所提出的质询和证据，对于受到攻击的政府来说，只能是一个耳朵进一个耳朵出，而不会有什么效果。
然而，如果议会的控制过程是在一个在很大范围内公开的媒体上进行的话，情况就发生了决定性的变化。如果国家的不良行为或者随意行为首先是在媒体上曝光的话，开展议会控制过程的起因甚至经常是由媒体本身挑起的。因此，对于国家权力的控制来说，媒体与议会的相互的共同作用不是例外，而是规律。
这样，我们就来到了我今天报告的最后一个角度：媒体对议会民主制中对国家权力的控制的影响。
只要媒体，也就是电视、收音机、报纸或杂志，对一个调查性的议会控制过程进行了全面的报导，这一过程就会成为一个公共的话题，政府必须面对这个话题，并且对公众做出反应。如果确实在政府或管理部门内部发现一个弊端，而其后果恰好发生在政府范围内，则政府会通过议会民主制，迅速革除这个弊端，以避免在下一次选举中被选民把这个弊断的帐算在自己头上。
从另外一个角度，也可以期待行政部门的这一反应：所涉及到的国家公务人员本人也非常害怕选民的投票，这一投票最晚在下一次的选举中，就会使其以其职位，或许还有其财务上、经济上以及社会上的基础付出代价。但是，媒体在使人认真对待议会的控制的这一重要的效果功能上，有一个必要前提：
媒体必须是独立的，尤其必须独立于国家。不能有国家的审查。国家意志的形成必须是通过民主制度实现的，也就是说是自下而上的，即从人们到国家来进行的，而不是相反。在德国，这一必要前提在宪法的第5条中被无可争议地固定下来。它也包括了对国家自身媒体的禁止。而这也同样适用于那些以私人的法律形式由企业所有、但在很大程度上受到国家的影响的媒体。因为至于国家是以公法的手段还是以私法的手段对媒体施加影响，并不重要。施加不许可的影响的行为本身是一样的，而这才是决定性的。
只有在国家——也包括政府——被许可经营公共事业时，对国家媒体的禁止有一个例外。这时，他可以对其所从事的涉及到人民的措施提供客观的信息。这也包括国家的对外表述，比如德国通过“德国之波”所从事的行为。
然而，媒体相对于国家的独立性并不意味着，媒体可以在一个没有法律的空间内活动，并且不受到国家的控制。那些一般性的、适用于每个人的法律，也同样适用于媒体，比如刑法或是青少年保护法。这样就理所当然地禁止了那些通过刑事手段进行的调查，以及对国家机密的侵害。但是，在所有这些情形，由于媒体自由在一个民主制度内异乎寻常的重大意义，要严格遵守宪法上规定的符合比例原则。
除此之外，媒体如何安排报告的内容，对于国家来说也是一个严格的禁区。考虑到媒体这一非常独立的、不受影响的地位，而且尤其是在通过议会控制国家权力的领域，媒体要在很高的标准上，对其调查和表述承担责任。大字标题可能可以很耸人听闻，并且可以提高订阅量和收视率，但首先，必须保证文章的内容经过了清晰的调查，并且内容真实。
在结束今天的报告之前，我对我今天关于在德国的国家和宪法理解——我特别强调这一点——的基础上对国家权力的控制的阐述，做一个如下的总结：
1、对国家权力和国家代表的控制，是强制性的必要。
2、必须在宪法中对这一控制的多种渠道性作出具有法律约束力的规定，尤其是在考虑到足够的少数保护的角度。
3、控制的政治上的有效性，在很大程度上取决于一个自由的、独立的、不受国家审查的媒体。
这些立场是否符合、如果是的话，在什么程度上符合中国的宪法和宪法实务，以及它们是否在法律政治的角度对中国有所意义，我不想在此置评，而请在座的女士们先生们去做出自己的判断。
非常感谢您的聆听。
