报告人：耀和木·林可教授(Dr.Joachim Linck)
主持人：高家伟教授
报告时间：2007年6月1日14：30 - 17：00
报告地点：中国政法大学学院路校区
联邦国家与解集权制国家之比较——以德国为例
女士们、先生们：
应中国政法大学的邀请，我有幸已经在贵校作了一场有关政治权力控制的报告。今天，我感到很荣幸，能再次来到贵校，与大家进行交流。
在中国政法大学和中德法学院，我深深的体会到你们自由、生动和宽容的学术精神。因此，我在你们中间感到非常愉快。我这一次的报告题目是：联邦国家与解集权制国家之比较。
从名字中即可知晓，德意志联邦共和国是一个联邦制国家。这一国家形式被明确规定在德国的宪法——基本法中。基本法第20条第1款规定：德意志联邦共和国是一个民主的、社会的联邦制国家。除此之外，在德国，联邦制还享有特殊的宪法地位。根据被称为永久性条款的基本法第79条第4款，“对基本法的修改不得废除联邦由各州组成的体制”。
那么，什么是联邦制国家呢？它该怎样被定义，又该怎样与其他国家形式相区别呢？
以德国为例，联邦制国家是由两级行政体制构成的国家，由作为整体国家的联邦和各州组成，其中联邦和各州都拥有国家的特点，并且因此也拥有宪法上的自治权。但是在德国，这一自治权受到基本法的限制。另外一种国家形式是邦联。邦联是处在联邦制和中央集权制之间的一种形式。与联邦制不同，在邦联中没有一个作为整体的国家，各个单个国家拥有原始的、独立的国家权力。不过，各个单个国家通过国际法条约的方式，向邦联转让国家权力，从而使邦联可以行使从各个单个国家所获得的国家权力。
最后，中央集权制国家没有分支国家，而只有一个有权利中央站在最顶端的、等级排列组织的国家权力。但是，大多数中央制国家都基于管理经济的原因，而进行分散组治，尤其是在那些疆域辽阔的中央制国家。比如中国，尽管根据中国宪法第1条结合第3条，中国是中央制国家，但是，我们可以从中国宪法第三章第五节结合第六节的规定中看出，中国是一个权力分散中的中央制国家。尽管中国共产党原本宣布建立联邦性国家体制。但是，1949年却决定实施中央集权，以稳固对边疆地区和少数民族区域的管理统治。
一个不集中的中央制国家的典型特点是，不是所有的国家决定都由中央作出。而这在土地辽阔的国家实际上也是不可能的。通常情况下，中央作出的政治精神都是由受制于中央权力的下属机关执行。以前的民主德国是一个严格的中央制国家，当时那里有一个习惯表述，即“执行来自柏林的决定”，这很形象地点出了这一体制的机械化过程。
当然在一些中央制国家，中央的管制比较放松，但无论如何，中央始终保有一切重大政治事项的决定权。它通过等级构成的行政机关网，发布相应的指示，从而将其政治意志贯彻到国家的各个角落。不过，这一法律权限能否在现实中得到实现，是另一个问题。
即使中央在一定程度上赋予一些地方自治权，这些地方也还是远远不享有组成国所享有的法律地位。因为它们没有原始的国家地位，也就是说，它们没有来自于自己法律中的法律地位，而只拥有由中央授予的权限。这样，他们的这一法律地位就得不到长期的保障。因为这完全取决于中央的政治裁量，中央既可以更改其授予自治区的政治权限，也可以全部撤回。仅仅通过相应的直接或者暗示的间接的威胁，中央就可以压制地方的自治追求。由于德国是一个联邦制国家，而中国是一个中央集权国家，要讨论德国为什么选择联邦制，这一联邦的具体组织形式以及存在的问题，是一个非常有意思的主题，因为这一制度肯定是有问题的，而我们也不应当隐瞒这些问题。
带着一点对自己的骄傲，可以说，德国的联邦体制是德国重要的精神出口产品。德国宪法专家在世界范围内被请求，帮助其他国家建立联邦体制的国家结构。比如，以前在南非建立联邦体制。而现在在前南斯拉夫、波黑以及阿富汗等国家。
这样，一段时间以来，联邦制在世界范围内经历了一个独有的政治繁荣。一方面，联邦制是一种可以解除国内不同种族或者文化之间冲突的模式。这一点，我们可以从苏联或者前南斯拉夫的解体中有所体会，而现在也可以在伊拉克看到同样情形。
此外，联邦制也被越来越多的中央制国家接受为一个可以促进国家和社会领域中的自由、自主、多样性、竞争以及能动性的模式。近来，我们在英国、法国、西班牙和意大利都看到了其对联邦制的倾向。
最后要提的是，一些主权国家在一个通过法律途径所规定的总纲之下进行合作，从而凝聚各国的力量，以更加有效地实现其共同目标，比如在经济、安全政策以及外交领域。欧盟就是这方面最具代表性的例子。欧盟虽然不具有联邦国家的特点，但是它展示出了强烈的联邦性的轮廓。因此，德国联邦宪法法院将欧盟称为“国家联合”。
如果我在报告中使用“联邦制的”和“联邦性的国家结构”的表达，要对它们进行一个概念上的厘清。我在这里是将他们作为同义词使用的，尽管我知道，联邦性的结构不仅存在于国家领域，而且也存在于社会领域。比如，在政党、教堂、工会或者联合会中。而如果将联邦性原则适用于国家，则称之为联邦制国家。
与联邦性原则紧密相连的是辅助性原则。该项原则来源于天主教的社会学说。该原则也是德国基本法中关于联邦与州权限划分的基础。据此，国家和社会的下层应当被赋予尽可能多的规则权限。只由在下一层次不能制定出合格的规定时，这一职权才能被交给上一层。也就是说，在德国是由各州到联邦，在欧盟则是由各成员国到欧盟，因为在欧盟同样适用辅助性原则。
在解释完这些概念之后，回到一个问题上：联邦制国家理念在全世界的吸引力来源于什么？它都有哪些优势呢？
我想只提几个最重要的优势：
1．联邦制具有保障自由的功能。它可以强化权力分离，比如德国基本法第20条第2款第2句规定：德国权利分为立法、行政和司法。也就是说，它在联邦和各州之间，引进了一种新的权力分配。联邦制因此可以防止权力一元化，从而保此国家权力的平衡。国家行为也会更加透明，并因而可以得到更好的控制。
2．联邦制可以促进民主：在代议制民主制中，在非中央的决定结构中，人民与其代表之间必需的交流比在中央制国家中要紧密地多。联邦国家可以在州的层面更接近民众，从而可以更快捷、更灵活地作出回应或改变其反映。
3．在联邦制国家中可以产生更多的选择，这些选择在竞争中相互作用，从而可以获得更好的解决方案。
4．大城市已经成为难以管理的悲剧之城。在中央制国家，地方上无法进行精神和文化方面的管理。地方也因此失去了非常重要的工业区位的软优势。
5．联邦制可以更好地满足人类对得到认同和故乡的需求。
德国反对联邦制的主要批评者们所提出的联邦制的缺点，都不令人信服，也仅仅具有次要的意义。比如成本问题。尽管在中央制国家，可以通过在地方设立国家办事处，从而节省设立地方政府首脑的费用，但是却不能节省隶属于中央的下级行政部门的成本。另外，在中央制国家，需要额外设立昂贵的官僚机构，从而贯彻中央的决定，监督决定的事实，并且制裁违背这些决定的行为。而来自远方的中央的不符合实际情况的错误决定，地方上在实施中必须根据本地的情况进行调整，并花费高昂费用予以纠正，也同样会带来财务上的高昂成本。
而必须承认的、联邦制国家中民众意志形成比较漫长的缺点，也可以因这些意志所具有的较高的质量得以弥补，而这一质量既体现在民主的角度，也体现在这些意志更接近于地方和实际问题所在等方面。而对于在德国经常听到的另一个批评理由，即在联邦制下，由于各州实行不同的教育证书制度，而限制了人的流动性，我不能表示同意。如果这一不可逾越的障碍阻碍了相互承认教育毕业证书，各州完全可以相互约定共同的教育标准的原则，或是约定共同的高考制度，以解决这一问题。
最后还要提到一个重要的论据，即联邦制缺乏相同性。而我只能说，不同性恰恰是联邦制从本质上所必须的。如果谁想在国家制度内以促进完全的相同为优先的目标，那么他必须选择中央制，但同时也必须承受上述的负面后果，并放弃联邦制的优势。因此联邦制不追求完全的相同性，而追求是有区别的同等价值。
如果我在这里以德国为例，来强调联邦制相对于中央制国家——以及解集权的中央制国家——的优势，我很清楚，要为引入联邦制结构而辩护，在具体情况中必然会遇到许多问题或者甚至重大的疑虑。因为在此过程中，我们必须考虑各国的历史和地区发展、文化的同质性以及民族的融合或者不融合程度。
国家的联邦化也可能导致地方追求独立意识的加强，从而导致地方政治的不稳定。而此时，恰恰是少数民族会可能由于缺乏中央的保护，而遭少灾难。而这些问题，我们已经在一些中央制国家的解体中有所经历，尤其是在非洲，但同样也在形式上是联邦的、但事实上是中央制的前苏联。
因此，我要说：由中央制国家转为联邦制国家，或者仅仅是中央国家的联邦化，都需要一系列的前提。不是每个国家都适合实行联邦化的——或者是基于其目前的发展水平还不适合。对于中国能否从现在所实现的国家的解集权，更进一步走向联邦化，最终实现联邦制的问题，我不想予以评价。
在此，我主要基于德国宪法体制，集中于一个问题，即联邦德国的联邦制是如何构建的。
这样一个关于具体的、宪法上所构建的联邦国家制度的角度十分重要，因为并不存在一个固定的联邦体制。每个联邦国家都有自身的历史发展，并且在经济、文化或者政治等方面的发展和结果都有所不同。因此，即使都是联邦制国家，比如德国、美国、瑞士，他们之间也存在很大的不同。这主要体现在联邦与各州之间，在三个中央国家权力体系方面权限的划分，即立法、行政和司法。
在德国，宪法上关于中央和州之间的联邦理念体现在《基本法》第30条：“国家权力的行使和国家任务的履行属各州事务，本基本法另有规定或另行规定时除外。”
这一宪法性的基本决定使人产生印象，即国家权限原则上首先存在于各州，只有在例外情况下才属于联邦。
而宪法实际看上去却不是这样：
在1949年基本法颁布后，德国在法律和政治上始终在经历一场缓慢的集权化的发展，从而越来越偏离制宪者原来的联邦化目标。因此，最终，德国的联邦体制经常被正确地描述为“中央集权的联邦制国家”。
德国几乎所有的政治阵营都将这一集权化趋势视为不良发展。因此，2006年，各政党达成一致意见，进行联邦制改革。为了振兴联邦制，加强各州权限，并明确划分和清晰联邦与各州的责任范围，基本法的一系列规定被予以修改。但对于这一行动是否足够，我个人表示怀疑。我之所以有这样的判断，是基于我作为州议会的主任，亲自充分参与了州的层面的这一联邦制改革，同时我也为德国各州议会主导制定了其关于联邦制改革的倡议。
但是要从政治上贯彻理想的方案，在民主体制中也十分困难。民主最终还是靠妥协而生存——这是大家基本的共识。尤其是当一个改革需要对宪法进行修订时，因为这一修改无论在联邦议会，还是在联邦参议院，都需要三分之二多数的批准。
现在，我想向你们粗略介绍一下最近的联邦体制改革之后，德国联邦和州之间的权限划分。对此，我们必须对各个国家权力予以区分，即立法、行政和司法。
我想将我的目标首先并且主要集中在立法权限划分方面。联邦体制改革之后，德国的立法只分为两个范畴：
1．基本法第71条规定的联邦专属立法权；
2．基本法第72条规定的竞合性立法权。
据此，联邦在特定条件下有权制定特定的立法文件。而只要在联邦已经进行立法之后，各州即丧失对这一规则领域的立法权。然而，联邦必须对其在特定领域进行联邦立法的必要性进行论证。此外，在特定情况下，各州也可以制定偏离联邦法律的规定。
两个立法范畴的具体对象被在专门的法条中予以规定：基本法第73条规定了联邦的立法专属权；基本法第74条规定的是竞合性立法权。
尊敬的女士们先生们，你们可能会说，这个规定实在是复杂，也相当混乱。我完全同意你们这一批评性的判断。在这一点上，与其原意相反，联邦制的改革不仅没有明确划分联邦和州之间的权限，反而适得其反，更加不明晰。
但是，尽管如此，这一改革在划分立法权限方面还是取得了较大的进步。他废除了框架性立法。根据这一以前在基本法第75条的规定，联邦可以制定框架立法，而各州通过立法加以补充。由于这一权限在很多领域被欧盟的指令所取代，各州几乎没有实质性的活动余地。此外，欧盟、联邦和各州之间的职责相当混乱。
如果对改革之后联邦和各州之间的立法权限进行比较，可以得出以下结论：
各州在以下领域仍拥有重要的立法权限：
——实体性宪法（州宪法、州选举法和议会法）
——乡镇法
——警察法和秩序法
——包括教育法、教会法和媒体法的文化法（其中教育领域存在争议）
除此之外，州也获得了下列政治领域的重要立法权限：
——州公务员工资法、供给法和工作规划法以及除高校入学和毕业事项外的高校法。
在此，我还想提一下在德国争议较大的《商店关门法》，其主要内容是商店什么时候可以开门，什么时候必须关门。你们作为中国人，肯定会摇头德国人的规则热情。这一点我完全理解。
其他所有没有在州权限中被列举的立法权限都属于联邦。我想简单提几个重要的法律文件：民法、刑法、公共抚养法、经济法、劳动法、道路交通法以及环保方面的几个重要领域。
在德国，行政领域的权限划分与立法方面截然不同。这里，基本法第83条以下的规定符合宪法实际。行政方面的重心明显存在于各州。联邦仅有少有的一些专属权限，比如外交、国防、航空和核能。
这一行政权限的划分原则也受到所谓的共同体任务的冲击。这些共同任务在基本法第91a条，91b条和104b条被明确规定为例外的构成要件。
共同体任务包括：
1．经济结构的区域改善（例如：资助企业进驻结构薄弱的地区）；
2．农业结构和海岸保护的改善（比如，加强农业或者葡萄土地的联合，从而以较低的成本获得更高的利润，还有加强北海和波罗的海的堤坝建设）；
3．资助具有跨地区意义的研究（例如对科学机构进行体制建设上的资助，如德国研究协会或者马普研究所）。
４．资助重要的投资
这一联邦与州之间权限的混合与联邦制思想相矛盾。因此，我本人希望，通过联邦体制改革，取消除跨地区研究的资助之外的所有共同体任务。但目前仅仅取消了高等学校及其校医院的扩建任务。
以我所见，共同体任务有如下弊端：首先缺乏明确的职责。在出现不良发展史，各个层面会互相推卸责任。权限的交叉不利于民主，因为公民在选举时不能将其决定转达给明确的政治责任主体，无论其决定是正面的还是负面的。同样，这也阻碍了在开放的竞争中所应有的多种可能性的发展；其结果，就是官僚机构的僵化。
在司法领域，除了联邦宪法法院和联邦最高法院，所有的法院都属于各州权限范围。
最后，对于一个正常运行的联邦制国家具有中心意义的，还有其财务制度。无论是联邦，还是各州，都需要一个足够独立的采取机构，以便在独立的政治活动中实现自己独立的需要。地区不能依赖于中央的“金色缰绳”。因此，在德国有一个被挖空心思想出来的、非常复杂的关于联邦、州和乡镇之间政治财务的体系。乡镇尽管不构成联邦国家的第三个国家级别，但是在财务宪法中，他们享有一个特别的宪法地位。联邦、州和乡镇分别单独享有对特定的税收种类收入的权利。而主要收入渠道，即所得税、人头税和营业税，构成所有税收收入的70%的重头比例，则根据宪法中所确定的特别的分配方案和法律的规定，在联邦、州和乡镇之间进行分配。
此外，在州与州之间、以及联邦与州之间，还有一个出于团结的财务的平衡，以帮助财务上较弱的州。比如，在德国再度统一后的1990年到1994年，16.1亿马克流入了前东德地区。而现在，每年有7到8亿欧元流入新联邦州，以提供社会供给和填补财务紧缺。而为这一团结目的，又为2005年到2019年预算了15.6亿欧元。这样，西德地区为前东德地区做出了重大的牺牲。
请允许我在最后再简短谈一下一个在德国的联邦制中特殊的、政治上很有争议的问题：将州的数量减少到目前的数目，即州的合并。
德国各州面积不等，经济实力也存在很大差别。有几个州人口仅在百万上下，比如不来梅、萨尔州。从中国的角度看来，这些州只能算是小城市。此外，德国也有大的州，比如北莱茵－威斯特法伦州人口为一千八百多万、巴伐利亚州为一千二百多万、巴登－符腾堡州为一千多万。而这几个州的经济实力也尤其强大。
支持州合并的主要论据是，各州应当面积相同，且经济实力相当，只有这样，联邦国家才能完全发挥它的力量。另外，合并州，可以节省大量成本，尤其是减少官僚费用。
这些论据是不可忽视的，但是根据我的认识，这在政治上很难贯彻实施。其原因主要有以下两点：
１．公民仍然想以“我是巴伐利亚人、我是图林根人或者我是汉堡人”自居，而不想生活在人为创造的不知名的土地上；
２．各政府、议会和行政部门都会努力维护他们的存在，而不愿意被理性地取消掉。
因此，州的合并在德国，更多的是一个理论上的、而不是实践上的政治主题。
在结束这个报告之前，我要感谢您能够耐心地听完我关于德国作为联邦制国家与解集权制国家之间的比较的报告。这一主题是一个困难的、政治上存在异议的、甚至有些挑剔的题目，但以我所见，认识这个问题，并对其加以讨论，是很值得的。这也是我报告的意义所在。
非常感谢！
